LEY DE ENFITEUSIS Y EL GRAN REPARTO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

LEY DE ENFITEUSIS Y EL GRAN REPARTO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.

La enfiteusis no nació exclusivamente con la ley nacional de 1826. Buenos Aires ya había establecido el régimen en 1822; la ley de 1826 extendió el sistema al ámbito nacional como parte de la garantía de la deuda pública. La historiografía académica confirma que entre 1822 y 1840 se ofrecieron aproximadamente 6,7 millones de hectáreas bajo este régimen y que la concentración fue una característica central.

De la tierra pública a la concentración territorial

La llamada Ley de Enfiteusis constituye uno de los capítulos fundamentales para comprender la formación de la gran propiedad territorial en la Provincia de Buenos Aires durante la primera mitad del siglo XIX.

Sancionada el 18 de mayo de 1826 por el Congreso General Constituyente, durante la presidencia de Bernardino Rivadavia, la norma estableció un régimen mediante el cual las tierras públicas no serían vendidas inmediatamente, sino entregadas en usufructo a particulares a cambio del pago de un canon.

En apariencia, el sistema buscaba impedir la enajenación inmediata del patrimonio territorial del Estado y, al mismo tiempo, generar recursos para las finanzas públicas.

Sin embargo, la ausencia de límites efectivos a la superficie que podía recibir cada enfiteuta terminó favoreciendo una enorme concentración territorial.

La enfiteusis, que pretendía ser un instrumento de colonización y producción, terminó contribuyendo a consolidar el poder económico de grandes propietarios y a transformar extensas superficies de tierra pública en la base territorial de futuras grandes estancias.

La historiografía especializada estima que alrededor de 6.700.000 hectáreas fueron otorgadas bajo este régimen, inicialmente a unos 365 beneficiarios, con una concentración particularmente importante al sur del río Salado.

EL ANTECEDENTE: LAS REFORMAS DE MARTÍN RODRÍGUEZ

Para comprender la Ley de Enfiteusis es necesario retroceder hasta el gobierno de Martín Rodríguez, en la Provincia de Buenos Aires.

Durante ese período, su ministro Bernardino Rivadavia impulsó un amplio programa de reformas administrativas, económicas, financieras y religiosas.

El objetivo declarado era reorganizar las finanzas provinciales y modernizar las instituciones.

Dentro de ese programa apareció una cuestión decisiva: la tierra pública.

El Estado poseía enormes extensiones de territorio que podían ser utilizadas para respaldar sus obligaciones financieras. Por esa razón, el gobierno decidió restringir la venta de tierras y utilizar esos bienes como garantía de los compromisos asumidos.

El 3 de noviembre de 1821 se dispuso que las tierras públicas quedaran afectadas a las obligaciones de la provincia.

Posteriormente, el 17 de abril de 1822, se suspendieron las ventas de tierras públicas y, el 1 de julio de 1822, se estableció que esos terrenos podían ser entregados en enfiteusis.

Es importante señalar que, por lo tanto, la experiencia bonaerense comenzó antes de la ley nacional de 1826. En 1826 el Congreso extendió el régimen al resto de las Provincias Unidas. La investigación histórica confirma esta evolución: primero se instauró en Buenos Aires y luego, en 1826, se convirtió en un régimen de alcance nacional.

EL EMPRÉSTITO BARING BROTHERS

El problema de fondo era financiero.

El gobierno bonaerense buscaba obtener un empréstito en el mercado británico. En 1822 la Legislatura autorizó la contratación de un préstamo que, según el proyecto, debía destinarse a diferentes obras y objetivos públicos.

Entre ellos figuraban:

- la construcción del puerto de Buenos Aires;

- la provisión de agua corriente;

- la fundación de pueblos;

- el fortalecimiento de la frontera;

- el establecimiento de nuevas poblaciones;

- y otras obras de infraestructura.

El empréstito fue finalmente contratado en Londres en 1824 con la casa bancaria Baring Brothers.

La tierra pública pasó entonces a adquirir una importancia financiera extraordinaria: debía funcionar como respaldo de la deuda.

Así, el territorio dejó de ser solamente un espacio de expansión productiva y pasó a formar parte de una operación financiera de gran escala.

¿QUÉ ERA LA ENFITEUSIS?

La enfiteusis era una institución jurídica de origen antiguo mediante la cual el Estado conservaba la propiedad de la tierra, mientras que un particular recibía un derecho de uso y aprovechamiento durante un período prolongado, pagando a cambio un canon.

En la legislación de 1826 se estableció que las tierras públicas se entregarían en enfiteusis por un mínimo de veinte años, comenzando el período desde el 1.º de enero de 1827.

El artículo segundo establecía:

8 % anual para las tierras destinadas al pastoreo.

4 % anual para las tierras destinadas a la agricultura.

La diferencia buscaba estimular la agricultura y favorecer una ocupación productiva de la campaña.

Sin embargo, en la práctica, el sistema fue aprovechado principalmente en el marco de la expansión de la producción ganadera.

EL GRAN PROBLEMA: NO HABÍA UN LÍMITE SUFICIENTE

Aquí aparece uno de los puntos fundamentales.

La ley no estableció un límite efectivo a la cantidad de tierra que podía obtener un mismo solicitante.

Esto permitió que personas con capital, vínculos políticos y capacidad económica accedieran a superficies enormes.

El problema no era únicamente la existencia de la enfiteusis.

El problema era quiénes podían acceder a ella, qué cantidad de tierra podían acumular y qué mecanismos existían para controlar esa concentración.

La historiografía señala precisamente que la concentración territorial fue una característica del proceso. Los 6,7 millones de hectáreas entregados en usufructo terminaron involucrando un número reducido de beneficiarios y generaron un mercado de derechos de uso que permitió nuevas transferencias entre particulares.

En otras palabras:

la tierra seguía siendo formalmente pública, pero el derecho de uso podía convertirse en un activo económico negociable.

LOS JURADOS Y LA VALUACIÓN DE LAS TIERRAS

La propia ley establecía que el valor de los terrenos sería determinado por un jurado compuesto por propietarios de la zona.

Esto introducía otra cuestión problemática.

Los mismos sectores vinculados a la propiedad rural podían tener una participación decisiva en la determinación del valor de las tierras.

La norma establecía un sistema de valuación mediante jurados de cinco propietarios cercanos al terreno o tres cuando no hubiera suficientes y permitía reclamar la valuación ante un segundo jurado.

El Estado, por lo tanto, dependía de mecanismos locales para establecer el valor sobre el cual se calcularía el canon.

LOS GRANDES ENFITEUTAS

La ausencia de un límite efectivo permitió la aparición y consolidación de grandes beneficiarios.

Entre los nombres vinculados al proceso aparecen importantes familias y hombres de negocios y de la política de la época.

Entre ellos se mencionan los Anchorena, además de otros apellidos que posteriormente ocuparían un lugar destacado en la estructura económica y política bonaerense.

La relación entre política, negocios y acceso a la tierra resulta fundamental para comprender la formación de la elite terrateniente.

No se trató simplemente de una transferencia automática de propiedad.

Fue un proceso más complejo:

tierra pública → enfiteusis → concentración de derechos de uso → mercado de esos derechos → venta posterior → propiedad privada.

Ese proceso contribuyó a crear una estructura territorial profundamente desigual.

LA FRONTERA Y LA EXPANSIÓN TERRITORIAL

La historia de la enfiteusis tampoco puede separarse de la expansión de la frontera bonaerense.

Durante las primeras décadas posteriores a la Revolución de Mayo, la frontera era una zona dinámica, conflictiva y cambiante.

El avance de la sociedad hispano-criolla sobre nuevos territorios produjo enfrentamientos, acuerdos, desplazamientos y diferentes formas de relación con los pueblos indígenas.

La expansión hacia el sur del río Salado abrió enormes superficies a la actividad ganadera.

La investigación histórica señala que el área bajo control efectivo de la sociedad hispano-criolla aumentó considerablemente durante las primeras décadas del siglo XIX y que la expansión de la frontera estuvo estrechamente relacionada con la apropiación y explotación de tierras.

Por eso, hablar de la Ley de Enfiteusis significa también hablar de frontera, guerra, colonización, producción ganadera y apropiación territorial.

EL SUR DEL SALADO: EL GRAN ESPACIO DE EXPANSIÓN

El río Salado se convirtió en una referencia fundamental.

Al norte del río se encontraba una zona relativamente más consolidada.

Al sur comenzaba un enorme espacio de expansión.

Tandil, Dolores, Monsalvo, Lobería, Tuyú, Mar Chiquita y otras regiones adquirieron progresivamente importancia dentro de este proceso.

La expansión territorial fue acompañada por fuertes, poblaciones, caminos, explotaciones ganaderas y nuevas formas de ocupación.

El proceso alcanzaría una enorme dimensión durante las décadas siguientes.

La documentación historiográfica indica que las mayores extensiones y el mayor número de operaciones se concentraron en el espacio comprendido entre el sur del río Salado, Tandil y Bahía Blanca.

LA ENFITEUSIS Y LA FORMACIÓN DE LA GRAN ESTANCIA

Una de las consecuencias más importantes fue que la tierra dejó de ser simplemente un recurso fiscal.

Comenzó a convertirse en la base de grandes patrimonios rurales.

La posibilidad de controlar miles de hectáreas permitió desarrollar establecimientos ganaderos de grandes dimensiones.

El bajo costo relativo de instalación de las explotaciones pecuarias, combinado con la creciente demanda internacional de productos ganaderos, hizo que la tierra adquiriera un valor económico cada vez mayor.

La expansión ganadera y el crecimiento de las exportaciones contribuyeron a hacer cada vez más rentable el control de grandes superficies.

De esta manera se fue formando una estructura social donde el poder económico estaba estrechamente vinculado con la extensión territorial.

DE LA ENFITEUSIS A LA PROPIEDAD PRIVADA

La gran transformación ocurrió durante el gobierno de Juan Manuel de Rosas.

Aquí resulta importante evitar una simplificación histórica.

Rosas no creó la enfiteusis.

El sistema había comenzado en Buenos Aires en 1822 y había sido extendido por la ley nacional de 1826.

Pero durante los gobiernos de Rosas se produjo una modificación decisiva de la política de tierras.

En 1836 se autorizó la venta de tierras públicas y enfitéuticas.

La operación comprendió alrededor de 1.500 leguas cuadradas, equivalentes aproximadamente a 4.050.000 hectáreas.

Entre 1836 y 1840 se vendieron aproximadamente 3.430.543 hectáreas a 267 personas o sociedades, según estudios sobre la apropiación territorial bonaerense. Cerca del 93,2 % de esa superficie fue adquirida por personas que ya poseían esas tierras en enfiteusis.

Este dato es fundamental.

La enfiteusis había creado los derechos de uso.

La venta posterior permitió transformar una parte importante de esos derechos en propiedad privada plena.

EL DECRETO DE 1838

En mayo de 1838 se produjo otra modificación importante.

En las zonas más protegidas de la provincia se renovaron determinados contratos enfitéuticos por otros diez años, pero con un aumento del canon.

La medida estuvo vinculada a la política de venta de tierras públicas.

En la práctica, muchos enfiteutas tuvieron que decidir entre comprar las tierras o afrontar condiciones menos favorables para conservar sus derechos.

La historiografía ha relacionado esta política con la creciente tensión entre el gobierno de Rosas y determinados sectores de hacendados, especialmente en el contexto que desembocaría en el levantamiento de 1839.

¿Y QUÉ PASÓ CON MONSALVO, AJÓ Y EL TUYÚ?

Este punto es especialmente importante para comprender nuestra propia región.

El antiguo espacio de Monsalvo comprendía una enorme extensión del sudeste bonaerense.

Con las transformaciones territoriales posteriores fueron apareciendo nuevas jurisdicciones.

El antiguo territorio de Monsalvo daría lugar a partidos como:

- Ajó, posteriormente General Lavalle;

- Tuyú;

- Mar Chiquita;

- Lobería;

- y otras jurisdicciones surgidas de sucesivas reorganizaciones territoriales.

La reorganización administrativa estuvo estrechamente vinculada a la expansión de la frontera, la ocupación efectiva del territorio y la consolidación de nuevas explotaciones rurales.

Por eso, la historia territorial del actual Partido de La Costa no puede estudiarse separadamente de la historia de Monsalvo, Ajó y Tuyú.

EL TERRITORIO QUE HOY CONOCEMOS COMO LA COSTA

Mucho antes de la creación de los actuales municipios y partidos, estas tierras formaban parte de una extensa región de frontera.

La costa atlántica bonaerense estaba integrada a un espacio territorial mucho más amplio.

La denominación Tuyú aparece históricamente vinculada a esta región y posteriormente sería utilizada para identificar un partido y un espacio territorial de enorme importancia.

La fragmentación administrativa posterior no debe hacernos olvidar que, durante buena parte del siglo XIX, se trataba de un territorio mucho más extenso y menos densamente poblado.

En ese proceso se fueron definiendo:

la propiedad de la tierra,

los límites jurisdiccionales,

las estancias,

los caminos,

los pueblos,

las fronteras,

y finalmente los actuales partidos bonaerenses.

ROSAS Y LA POLÍTICA DE TIERRAS: UNA MIRADA MÁS COMPLETA

La cuestión requiere una lectura histórica que vaya más allá de las simplificaciones partidarias.

Rosas heredó un sistema de tierras públicas iniciado antes de su llegada al poder.

Durante sus gobiernos coexistieron distintos mecanismos:

- enfiteusis;

- ventas de tierras;

- donaciones;

- premios;

- concesiones;

- y otras formas de transferencia.

La investigación académica muestra que la política de tierras durante el rosismo fue compleja y que el traspaso de tierras públicas a manos privadas continuó mediante diferentes instrumentos.

Por eso, atribuir toda la concentración territorial exclusivamente a Rivadavia sería incompleto.

Pero también sería incorrecto negar que la enfiteusis iniciada en la década de 1820 creó una de las bases fundamentales sobre las cuales posteriormente se consolidó la propiedad privada de grandes extensiones.

LA CIFRA QUE EXPLICA EL PROBLEMA

Hay un dato que permite dimensionar el fenómeno:

6.700.000 hectáreas.

Esa fue aproximadamente la superficie pública que entró en el régimen enfitéutico.

Y, según la reconstrucción histórica, inicialmente fueron 365 personas las que recibieron derechos sobre esas tierras.

Eso da un promedio aproximado de 18.356 hectáreas por beneficiario, aunque el promedio esconde enormes diferencias entre las superficies recibidas.

La concentración fue todavía más significativa porque los derechos enfitéuticos podían ser transferidos entre particulares, creando un verdadero mercado de derechos sobre tierras públicas.

UNA TIERRA QUE CAMBIÓ DE MANOS SIN CAMBIAR DE DUEÑO... HASTA QUE CAMBIÓ

La paradoja histórica de la enfiteusis puede resumirse de esta manera:

El Estado conservaba el dominio de la tierra, pero los particulares controlaban su utilización.

Después:

los derechos de uso comenzaron a circular entre particulares.

Y finalmente:

una parte importante de esas tierras pasó a la propiedad privada.

Ese recorrido convirtió un mecanismo pensado originalmente para obtener ingresos y estimular la ocupación productiva en uno de los instrumentos que acompañaron la formación de la gran propiedad rural bonaerense.

UNA HERENCIA QUE LLEGÓ HASTA EL PRESENTE

La cuestión de la tierra no terminó en el siglo comprender

La estructura territorial creada durante ese período tuvo consecuencias durante generaciones.

Las grandes estancias, las familias propietarias, los límites de los partidos, los pueblos rurales y buena parte de la estructura económica bonaerense se relacionan con aquel proceso.

La historia de la propiedad de la tierra permite comprender por qué Buenos Aires se convirtió en una provincia caracterizada por una fuerte concentración de grandes establecimientos rurales.

También permite comprender por qué la discusión sobre tierra, soberanía, producción y propiedad continúa teniendo una enorme importancia en la Argentina contemporánea.

CONCLUSIÓN

La Ley de Enfiteusis de 1826 debe ser analizada dentro de un proceso mucho más amplio.

No fue un hecho aislado.

Fue parte de una transformación que comenzó con las reformas de la década de 1820, se vinculó con la deuda pública y el empréstito Baring Brothers, acompañó la expansión de la frontera y terminó relacionándose con la consolidación de grandes propiedades rurales.

Su principal contradicción fue que un mecanismo que pretendía mantener la tierra bajo dominio estatal terminó facilitando la concentración de enormes extensiones en manos privadas.

La enfiteusis no significó por sí sola la entrega inmediata de la propiedad.

Pero creó derechos económicos sobre grandes superficies y, posteriormente, esos derechos facilitaron el proceso de adquisición de la propiedad plena.

Entre 1836 y 1840, más de 3,4 millones de hectáreas fueron vendidas a un número reducido de personas y sociedades, y la gran mayoría de los compradores ya eran enfiteutas.

Por eso, cuando hablamos del “gran reparto de la Provincia de Buenos Aires”, debemos entenderlo como un proceso prolongado:

tierra pública → enfiteusis → concentración de derechos → mercado de tierras → ventas → grandes propiedades → consolidación de la estructura terrateniente.

Y dentro de ese proceso se encuentra también la historia de los territorios que posteriormente formarían General Lavalle, Partido de La Costa, Pinamar, General Madariaga, Mar Chiquita y otros espacios del sudeste bonaerense.

Estudiar la enfiteusis es, en definitiva, estudiar cómo se construyó territorialmente la Provincia de Buenos Aires y quiénes tuvieron acceso a su tierra.

FUENTES Y BIBLIOGRAFÍA PARA PROFUNDIZAR

- María Elena Infesta, La pampa criolla. Usufructo y apropiación privada de tierras públicas en Buenos Aires, 1820-1850.

- María Elena Infesta, La venta de la tierra pública en Buenos Aires, 1836-1843.

- Marcela Ternavasio, Historia de la Provincia de Buenos Aires. Tomo 3: De la organización provincial a la federalización de Buenos Aires (1821-1880).

- Eduardo Míguez, estudios sobre la apropiación de tierras en el Río de la Plata durante el siglo XIX.

- Alcides Beretta Curi, estudios sobre hacendados, tierras y fronteras en Buenos Aires.

- Guillermo Banzato y Sol Lanteri, investigaciones sobre propiedad y ocupación territorial bonaerense.

- Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación, trabajos sobre tierras públicas y propiedad rural.

- Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires y Archivo Histórico de Geodesia, fuentes fundamentales para el estudio de mensuras, solicitudes y transferencias de tierras.

UNA ACLARACIÓN HISTÓRICA NECESARIA

El calificativo “nefasta” pertenece a una interpretación política e historiográfica, no al nombre jurídico de la norma. Para una publicación de carácter revisionista puede utilizarse como valoración crítica, pero conviene distinguir claramente entre el dato histórico documentado y la interpretación política que hacemos de ese dato.

Asimismo, es más preciso hablar de “proceso de concentración y posterior privatización de tierras públicas” que de una simple “entrega” directa de la provincia, porque jurídicamente la enfiteusis no transfería inicialmente el dominio pleno: otorgaba un derecho de uso y aprovechamiento sobre tierras cuyo dominio permanecía en el Estado. La transformación en propiedad privada se produjo posteriormente mediante ventas y otros mecanismos.

Ariel Agustín Quiroz 

Instituto de Investigaciones Históricas Juan Manuel de Rosas del Partido de La Costa Atlántica